8月15日，《不动产登记暂行条例》公开征求意见。在征求意见稿中，建立了统一的登记制度，宅基地、集体土地纳入登记，而关于“以人查房”隐私泄露的担忧也普遍存在。

为整合不动产登记职责，规范登记行为，方便群众申请登记，保护权利人合法权益，国土资源部起草了《不动产登记条例（草案送审稿）》报送国务院审议。国务院法制办公室经征求有关方面的意见，修改形成了《不动产登记暂行条例（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）。7月30日，国务院常务会议讨论征求意见稿，决定向社会公开征求意见。

《征求意见稿》共6章30条。 《征求意见稿》的说明指出，“建立不动产统一登记制度、整合不动产登记职责，是国务院机构改革和职能转变方案的重要内容，也是推进简政放权、减少多头管理、逐步实现一个窗口对外的有效举措，对于保护权利人合法财产权，提高政府治理效率和水平，尤其是方便企业、方便群众，具有重要意义。”

 

不动产统一登记制度进程

2007年3月16日，十届全国人大第五次会议通过了物权法，该法设专节规定了不动产登记制度。

2010年下半年，住建部提出要对40个重点城市的房地产交易、个人住房产权信息变更等进行实时监控。

2013年2月，住建部相关负责人公开表示，40个城市的住房信息联网已经完成。

2013年3月28日，国务院办公厅发布关于实施《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工的通知。其中规定，2014年需要完成包括出台并实施不动产统一登记制度在内的共28项任务。

2014年3月，国土资源部提出:不动产登记公开与否尊重公众意愿，登记的信息是否会向社会公开会尊重公众的意愿，不愿意公开就不公开，但登记后有利于保护个人产权。

2014年4月23日，国土资源部公布了不动产登记的时间表，称2014年建立统一登记的基础性制度，2016年全面实施统一登记制度，2018年前，不动产登记信息管理基础平台投入运行。

2014年8月15日，国务院法制办网站公布《不动产登记暂行条例(征求意见稿)》，要求建立统一的不动产登记信息管理基础平台，各级登记机构信息纳入统一基础平台，实现信息实时共享。

 

看点一：建立不动产统一登记制度

目前，我国在执行不动产登记的部门至少有6个。城市房屋所有权登记，由住建部门负责；集体土地所有权、国有土地使用权、集体建设用地使用权和宅基地使用权登记，由国土资源部门负责；耕地、草地、林地、水面、海域等登记权、经营权、使用权，则分别由农业、林业、渔业和海洋等部门负责。

但按照《国务院机构改革和职能转变方案》关于整合土地登记职责的要求，《征求意见稿》明确，由国土资源部门负责指导、监督全国不动产登记工作。县级以上地方人民政府确定一个部门负责本行政区域不动产登记工作，并接受上级不动产登记主管部门的指导和监督。

《征求意见稿》将建立统一的不动产登记制度，包括统一登记部门、登记程序、登记信息、权属证书和不动产登记簿等。

解析

孙宪忠（中国社会科学院法学研究所民法室主任、专家意见稿的起草人之一）：“统一”有四点涵义，一是统一登记的部门（第五条、第六条）；二是统一的登记程序（第三章第十二条至第二十条）；三是统一权属证书、不动产登记簿，统一登记的基本信息（第二章第七至第十一条）；四是立法的统一，与《物权法》相配合。

杨骏啸（天同律师事务所出庭律师）：办案时最头疼的问题是债务人财产的查找控制。不动产登记不统一，每个地方需要的材料、查看档案的权限都不一样。统一登记对执行案件中被执行人财产查找控制方面有很大的帮助。

值得注意的是，已经发放的权属证书继续有效、已经依法享有的不动产权利不因登记机构和程序的改变而受影响。有关专家对此的解释是，新中国建国以来发放的所有权属证明都是有效的。尽管现在要采取新的登记方法，但原有的权属依然有效。（第二十八条）

 

看点二：宅基地、集体土地等纳入统一登记

我国城乡间土地权属不一样，城市土地属于国有，农村土地属于集体所有，但集体所有又不像股份制可以通过股权明确为个人利益。不动产统一登记，对赋予农民更多财产权利、保障农户宅基地用益物权、建立城乡统一的建设用地市场、集体经营性建设用地“农地入市”等重大改革，具有基础性作用。

今年7月，国家发改委等11个部门联合印发《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》，提出将宅基地和农房纳入全国统一的不动产登记体系，并率先建立和实施不动产统一登记制度。

《征求意见稿》明确，将宅基地使用权；集体土地所有权；房屋等建筑物、构筑物所有权等纳入不动产登记范围中。除此之外，还包括，森林、林木所有权；耕地、林地、草地等土地承包经营权；建设用地使用权；海域使用权；地役权；抵押权；法律规定需要登记的其他不动产权利。（第四条）

解析

党国英（中国社科院农村发展研究所宏观室主任）：二元化土地制度，无论对城市还是农村土地管理都有诸多不便，在农村尤其突出。建立城乡统一的建设用地市场、改革完善宅基地管理制度，为城镇化和户籍制度改革扫清制度障碍，建立城乡统一不动产登记制度是其出发点。

陈国强（中国房地产学会副会长）：宅基地、集体土地所有权等不动产登记是推进城镇化和户籍制度改革的基础内容，对户籍制度改革、新型城镇化会带来深远影响。过去只是明确使用权，包括农民承包的农田农地，从确权角度看以前都是空白的。宅基地和上面建立的房子，没经过确权产权不清晰也没有发证。

不动产登记后，农民对宅基地用房可以明确权利，农民财产性收入有了保障。此外，确权后使宅基地、农地有市场流转空间，农村户口如想进入城市，农民可以把自己名下经营的土地和宅基地用房以入股作价等方式变现，然后购买城里的房产，从而促进农村人口市民化。

 

看点三：利害关系人可查询反腐作用有限

《征求意见稿》规定，权利人、利害关系人可以依法查询和复制不动产登记资料，不动产登记机构应当提供。（第二十三条）

对于房产登记可盘查，有人担忧自己隐私被公开。《征求意见稿》第二十四条明确，不动产登记机构、不动产登记信息共享单位及其工作人员应当对不动产登记信息保密。查询不动产登记资料的单位、个人不得将查询获得的不动产登记资料用于其他目的；未经权利人同意，不得向社会或者他人泄露查询获得的不动产登记资料。（第二十四条）

从《征求意见稿》起草、讨论前期来看，最大的争议是所谓不动产登记剑指反腐。有观点认为，不动产登记簿应该公开、公示、公告，甚至挂在网上，以达到反腐的目的。

解析

孙宪忠（中国社会科学院法学研究所民法室主任、专家意见稿的起草人之一）：只有在交易的许可下才可以查询，不涉及交易的不能查。对于反腐来讲，官员无论登记在哪里，有关部门都可以去查，而在一般老百姓的交易中就不能这样做。《条例》里涉及的‘以人查房’，这个‘人’指的是权利人或利害关系人。

乔新生（中南财经政法大学廉政研究院院长）：从《征求意见稿》中可以看出，不动产条例登记情况并不是完全公开，而是“权利”公开。“如果你想查看某个官员的房产情况，相关部门是不会受理的，因为你和他没有‘利害关系’，除非你要求仲裁或者上诉，但这样来讲成本太高”，因此，对于反腐的作用有限。（第二十三条、第二十四条）

楼建波（北京大学房地产法研究中心主任）：理论上最主要的利害关系人主要包括两类：亲属关系，比如夫妻间、赡养抚养的父母子女间；债权关系。但是否所有的亲属都可以查？在什么情况下可以允许查询？债权关系是到什么程度的债权可以查？这些问题还需要进一步明确。

（参考资料：中国建设报 2014-08-06 《解密不动产登记条例》；澎湃新闻：《不动产登记条例征求意见，国家机关可以查询但不能泄露》；经济日报 2014-08-15 《不动产登记进入实操阶段》；京华时报 2014-08-16 《利害关系人拟可查不动产登记信息》。）

 

不动产登记暂行条例（征求意见稿）

 

第一章 总 则

 

第一条 为整合不动产登记职责，规范登记行为，方便群众申请登记，保护权利人合法权益，根据《中华人民共和国物权法》等法律，制定本条例。

第二条 本条例所称不动产登记，是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。

本条例所称不动产，是指土地、海域以及房屋、林木等定着物。

第三条 国家实行不动产统一登记制度。

不动产登记遵循严格管理、稳定连续、方便群众的原则。

不动产权利人已经依法享有的不动产权利，不因登记机构和登记程序的改变而受到影响。

第四条 下列不动产权利，依照本条例的规定办理登记：

（一）集体土地所有权；

（二）房屋等建筑物、构筑物所有权；

（三）森林、林木所有权;

（四）耕地、林地、草地等土地承包经营权；

（五）建设用地使用权；

（六）宅基地使用权；

（七）海域使用权；

（八）地役权；

（九）抵押权；

（十）法律规定需要登记的其他不动产权利。

第五条 国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。

县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。

第六条 不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。

跨县级行政区域的不动产的登记，由所跨县级行政区域的不动产登记机构分别办理。不能分别办理的，由所跨县级行政区域的不动产登记机构协商办理；协商不成的，由共同的上一级人民政府不动产登记主管部门指定办理。

国务院确定的重点国有林区的森林、林木和林地，国务院批准项目的用海、用岛等不动产的登记，由国务院国土资源主管部门会同有关部门规定。

 

第二章 不动产登记簿

 

第七条 不动产以不动产单元为基本单位进行登记。不动产单元具有惟一编码。

不动产登记机构应当按照国务院国土资源主管部门的规定设立统一的不动产登记簿。

不动产登记簿应当记载以下事项：

（一）不动产的坐落、界址、空间界限、面积、用途等自然状况；

（二）不动产权利的主体、类型、内容、来源、期限、权利变化等权属状况；

（三）涉及不动产权利限制、提示的事项；

（四）其他相关事项。

第八条 不动产登记簿可以采用纸质介质，也可以采用电子介质。不动产登记机构应当明确不动产登记簿惟一、合法的介质形式。

不动产登记簿采用电子介质的，应当定期进行异地备份，并具有惟一、确定的纸质转化形式。

第九条 不动产登记机构应当依法将各类登记事项准确、完整、清晰地记载于不动产登记簿。任何人不得损毁不动产登记簿，除依法予以更正外不得修改登记事项。

第十条 不动产登记机构应当指定专人负责不动产登记簿的保管，并建立健全相应的安全责任制度。

采用纸质介质不动产登记簿的，应当配备必要的防盗、防火、防渍、防有害生物等安全保护设施。

采用电子介质不动产登记簿的，应当配备专门的存储设施，并采取信息网络安全防护措施。

第十一条 不动产登记簿由不动产登记机构永久保存。不动产登记簿损毁、灭失的，不动产登记机构应当依据原有登记资料予以重建。

行政区域变更或者不动产登记机构职能调整的，应当及时将不动产登记簿移交相应的不动产登记机构。

 

第三章 登记程序

 

第十二条 因买卖、设定抵押权等申请不动产登记的，应当由当事人双方共同申请。

属于下列情形之一的，可以由当事人单方申请：

（一）尚未登记的不动产首次申请登记的；

（二）继承、接受遗赠取得不动产权利的；

（三）人民法院、仲裁委员会生效的法律文书或者人民政府生效的决定等设立、

变更、转让、消灭不动产权利的；

（四）权利人姓名、名称或者自然状况变化，申请变更登记的；

（五）不动产灭失或者权利人放弃不动产权利，申请注销登记的；

（六）申请更正登记和异议登记的；

（七）法律、行政法规规定可以由当事人单方申请的情形。

第十三条 当事人或者其代理人应当到不动产登记机构现场申请不动产登记。

无民事行为能力人、限制民事行为能力人申请不动产登记的，应当由监护人代为申请。

不动产登记机构将申请登记事项记载于不动产登记簿前，申请人可以撤回登记申请。

第十四条 申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：

（一）登记申请书；

（二）申请人、委托代理人身份证明材料、授权委托书；

（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；

（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；

（五）与他人利害关系的说明材料；

（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。

不动产登记机构应当在办公场所和门户网站公开申请登记所需材料目录和示范文本等信息。

第十五条 不动产登记机构应当自收到不动产登记申请材料之日起5个工作日内进行初步审查，并分别按照下列情况办理：

（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要、

求提交全部补正申请材料的，应当受理；

（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当告知申请人当场更正，申请

人当场更正后，应当受理；

（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场一次性告知申请人需

要补正的全部内容；未告知的，视为符合受理条件；

（四）申请登记的不动产不属于本机构登记范围的，应当当场告知申请人向有

登记权的机构申请。

不动产登记机构不予受理的，应当书面通知申请人。

第十六条 不动产登记机构受理不动产登记申请的，应当按照下列要求进行查验：

（一）不动产界址、空间界限、面积等材料与申请登记的不动产状况是否一致；

（二）权属来源证明材料和有关证明文件与申请登记的内容是否一致；

（三）申请登记的不动产是否存在权属争议；

（四）登记申请是否违反法律、行政法规的强制性规定。

第十七条 属于下列情形之一的，不动产登记机构可以对申请登记的不动产进行实地查看：

（一）房屋所有权初始登记；

（二）在建建筑物抵押权登记；

（三）因不动产灭失导致的注销登记；

（四）不动产登记机构认为需要实地查看的其他情形。

对可能存在权属争议，或者可能涉及他人利害关系的登记申请，不动产登记机构可以向申请人、利害关系人或者有关国家机关进行调查。

不动产登记机构进行实地查看或者调查时，申请人、被调查人应当予以配合。

第十八条 不动产登记机构应当自受理登记申请之日起30日内办结不动产登记手续，法律、行政法规另有规定的除外。

同一不动产权利有两个以上主体申请登记的，不动产登记机构应当依据受理时间的先后顺序办理登记，法律、行政法规另有规定的除外。

第十九条 登记事项自记载于不动产登记簿时完成登记。

不动产登记完成的，应当依法向申请人核发相应的不动产权属证书或者登记证明。

第二十条 登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面通知申请人：

（一）不符合法律、行政法规规定的；

（二）存在尚未解决的权属争议的；

（三）申请登记的不动产权利超过规定期限的；

（四）法律、行政法规和本条例实施细则规定不予登记的其他情形。

 

第四章 登记信息共享与保护

 

第二十一条 国务院国土资源主管部门应当会同有关部门建立统一的不动产登记信息管理基础平台。

各级不动产登记机构登记的信息应当纳入统一的不动产登记信息管理基础平台，确保国家、省、市、县四级登记信息的实时共享。

第二十二条 不动产登记有关信息与住房城乡建设、农业、林业、海洋等部门审批、交易等信息应当实时互通共享。

国土资源、公安、民政、税务、工商、金融、审计、统计等部门应当加强不动产登记有关信息互通共享。

不动产登记机构能够通过互通共享取得的信息，不得要求不动产登记申请人重复提交。

第二十三条 权利人、利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料，不动产登记机构应当提供。

有关国家机关可以依照法律、行政法规的规定查询、复制与调查处理案件有关的不动产登记资料。

第二十四条 不动产登记机构、不动产登记信息共享单位及其工作人员应当对不动产登记信息保密。

查询不动产登记资料的单位、个人不得将查询获得的不动产登记资料用于其他目的；未经权利人同意，不得向社会或者他人泄露查询获得的不动产登记资料。

 

第五章 法律责任

 

第二十五条 不动产登记机构工作人员损毁、伪造不动产登记簿，擅自修改登记事项，串通他人进行虚假登记，或者有其他滥用职权、玩忽职守行为的，依法给予处分；给他人造成损失的，依法承担赔偿责任；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十六条 伪造、变造或者买卖不动产权属证书、不动产登记证明，或者使用伪造、变造的不动产权属证书、不动产登记证明的，由不动产登记机构予以收缴；有违法所得的，没收违法所得；给他人造成损失的，依法承担赔偿责任；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十七条 不动产登记机构、不动产登记信息共享单位及其工作人员、查询不动产登记资料的单位和个人违反国家规定，泄露不动产登记资料或者登记信息，给他人造成损失的，依法承担赔偿责任，对有关责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

 

第六章 附 则

 

第二十八条 本条例施行前依法颁发的各类不动产权属证书和制作的不动产登记簿继续有效。

不动产统一登记过渡期内，农村土地承包经营权的登记，按照国家有关规定执行。

第二十九条 本条例实施细则由国务院国土资源主管部门会同有关部门制定。

第三十条 本条例自 年 月 日起施行。本条例施行前公布的行政法规有关不动产登记的规定与本条例规定不一致的，以本条例规定为准。

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本文来源:上海股权托管交易中心

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